——某檢測公司不服某省質量技術監(jiān)督局吊銷計量認證合格證書行政處罰案

基本案情

申 請 人：某消防檢測公司

被申請人：某省質量技術監(jiān)督局

申請人某消防檢測有限公司因涉嫌偽造檢驗數據和結果分別于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大隊和B市質量技術監(jiān)督局作出行政處罰決定書。某省質量技術監(jiān)督局以申請人在一年期限內連續(xù)兩次因偽造檢測數據、結果，存在違法嚴重情形為由作出《行政處罰決定書》，吊銷申請人計量認證合格證書，并對直接負責的主管人員王某、直接責任人袁某罰處三年內不得從事檢驗服務活動。申請人對該行政處罰決定不服，提起行政復議。

申請人認為：被申請人行政處罰認定的事實錯誤，適用法律有誤，請求依法撤銷被申請人作出的《行政處罰決定書》。具體實施和理由如下：一、被申請人以申請人一年內兩次偽造檢測數據和結果被處罰為由，事實依據不充分;二、被申請人認定申請人情節(jié)嚴重，予以吊銷計量認證合格證書，但其依據的《某省檢驗機構管理條例》未明確規(guī)定一年內兩次被行政處罰屬于情節(jié)嚴重的情形。

被申請人認為：申請人分別于2011年7月22日、2012年4月9日短期內連續(xù)兩次因出具與事實不符的檢測報告被有關行政管理部門實施行政處罰，事實清楚，證據充分。根據《某省檢測機構管理條例》第五十條的規(guī)定，檢驗機構偽造、變造檢驗報告或者其數據、結果，或者檢驗報告有重大失誤，情節(jié)嚴重的，由質量技術監(jiān)督部門對單位并處吊銷計量認證合格證書;直接負責的主管人員和其他直接責任人員三年內不得從事檢驗服務活動。因此，被申請人作出本案行政處罰決定。

行政復議機關認為：申請人在間隔不足一年時間內連續(xù)偽造檢測數據、結果，出具與事實不符的檢測報告，并受到有關行政管理部門的行政處罰，其忽視消防檢測安全責任，降低檢測工作質量的違法行為，具有明顯的主觀惡意，造成較大消防安全隱患?！顿|量監(jiān)督檢驗檢疫行政處罰裁量權適用規(guī)則》(國質檢法[2010]720號)第十七條第二款第(四)項規(guī)定，“違法行為收到行政處罰后兩年內再次實施相同或者相近違法行為的，應當從重行政處罰”。因此，被申請人根據《某省檢測機構管理條例》第五十條、第五十四條的規(guī)定，對申請人作出吊銷計量認證合格證書的處罰，認定事實清楚，適用法律正確，體現(xiàn)了過罰相當的原則，作出維持的行政復議決定。

焦點問題評析

本案爭議焦點是被申請人作出的行政處罰決定有無充分的事實依據，申請人是否具有違法行為情節(jié)嚴重的情形，以及本案作出的行政處罰決定是否符合相關法律法規(guī)的規(guī)定。

一、本案的證據審查判斷。鑒于本案案情復雜，復議機關進行了實地調查，行政復議人員依法查閱、復制、調取了有關資料，核實證據。經過調查取證，確認有五組證據符合證據關聯(lián)性、真實性和合法性的要求：第一組證據：1、A市公安局消防大隊《公安行政處罰決定書》;2、某省質量技術監(jiān)督局稽查總隊證據調取函。該組證據證明A市公安局消防大隊于2011年7月22日以申請人偽造檢測數據及結果為由作出行政處罰決定。第二組證據：1、B市質監(jiān)局對當事人王某、袁某做的《調查筆錄》;2、B市質監(jiān)局《行政處罰決定書》、《證據提取單》、《現(xiàn)場檢查筆錄》、《建筑電氣消防安全檢測原始記錄》;3、申請人出具的《建筑電氣消防檢測報告》、《消防檢測委托書》、《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》。該組證據證明B市質監(jiān)局于2012年4月9日以申請人偽造檢測數據及結果為由作出行政處罰決定，該處罰認定事實清楚，證據確鑿。第三組證據：某省質監(jiān)局2012年9月14日對王某做的《調查筆錄》一份。證明申請人對A市公安消防大隊、B市質監(jiān)局所做出的兩次行政處罰事實及決定均表示無異議。第四組證據：1、某省質監(jiān)局對某建設投資集團有限公司做的《調查筆錄》一份;2、某建設投資集團有限公司出具的《證明書》、《建設工程竣工驗收消防備案受理憑證》、《工程竣工報告》。該組證據證明B市質監(jiān)局所做出行政處罰決定有充分的事實依據。第五組證據：1、某省質監(jiān)局《行政處罰告知書》、《行政處罰案件聽證通知書》、《行政處罰聽證公告》、《行政案件聽證筆錄》;2、王某《聽證申請書》。該組證據證明被申請人已經依法履行處罰告知程序和處罰聽證程序，該處罰程序合法。

二、如何認定存在違法的情節(jié)嚴重情形。通過以上證據的審查判斷，申請人分別于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大隊和B市質量技術監(jiān)督局作出行政處罰決定書，罰由均是偽造檢測數據、結果，出具與事實不符的檢測報告。從違法行為和行政處罰決定作出時間看，間隔時間均不滿一年。因此行政復議機關認為，申請人在一年時間內兩次因偽造檢測數據、結果，出具與事實不符的檢測報告被相關部門實施行政處罰，證據確鑿，被申請人據此作出行政處罰決定具有充分的事實依據。從被申請人作出本案行政處罰決定的主要法律依據看，《某省檢測機構管理條例》第五十條僅規(guī)定了偽造、變造檢驗報告或者其數據、結果，或者檢驗報告有重大失誤，情節(jié)嚴重的對單位并處吊銷計量認證合格證書;直接負責的主管人員和其他直接責任人員三年內不得從事檢驗服務活動。但是，《某省檢測機構管理條例》中并未明確界定哪些情形屬于情節(jié)嚴重的情形，因此如何認定情節(jié)嚴重情形成為本案爭議的焦點問題。在行政復議實踐中，行政復議機關認為認定違法行為“情節(jié)嚴重”應綜合以下三個方面進行考量，確保過罰相適應，在打擊違法行為的同時保障當事人的合法權益：一、違法數額大小。違法所得及其收益的數額大小往往顯現(xiàn)出違法行為人的主觀惡性以及對正常執(zhí)法活動和社會管理秩序的危害性，因此，數額巨大的行為應認定為“情節(jié)嚴重”。二、違法行為次數。當一定期間內違法行為的次數較多，行為人此時連續(xù)實施類似違法行為，往往具有較強的社會危害性，因此違法行為在一定期間內次數較多的應認定為“情節(jié)嚴重”。三、其他違法行為要素，如違法行為人的手段、和違法行為的性質、后果等。

從本案案情看，申請人在不到一年期限內連續(xù)兩次因偽造檢測數據、結果，出具與事實不符的檢測報告被有關機關作出行政處罰，明顯符合以違法行為次數的認定標準。這一認定標準從《質量監(jiān)督檢驗檢疫行政處罰裁量權適用規(guī)則》(國質檢法[2010]720號)第十七條第二款第(四)項規(guī)定中也能得到支持，該規(guī)定為“違法行為收到行政處罰后兩年內再次實施相同或者相近違法行為的，應當從重行政處罰”，也是從違法行為次數角度規(guī)定了從重處罰的情形。從重處罰情形和情節(jié)嚴重情形雖然字面意思不完全一致，但是在實質含義方面具有很大重疊，因此從重處罰情形的規(guī)定對本案具有重要的參照意義。另外，從本案違法行為的性質和后果要素看，申請人作為消防檢測機構，具有嚴格實施檢測的法定責任，其偽造消防檢測數據、結果，忽視消防安全責任的做法，雖未實際造成嚴重的消防安全事故，但是給人身和財產安全埋下消防安全事故隱患。綜上，行政復議機關認為，申請人在本案中存在違法情節(jié)嚴重的情形，被申請人作出行政處罰決定，符合過罰相當的原則，因此作出維持的行政復議決定。

辦案體會

一、重視證據審查判斷在行政復議工作中的作用。隨著《行政復議法實施條例》的頒布實施，行政復議程序準司法化理念漸入人心?！缎姓妥h法》和《行政復議法實施條例》這兩部法律雖然規(guī)定了復議機構的取證權，被申請人的舉證責任、舉證期限及其違反規(guī)定的法律后果，申請人的舉證義務，當事人查閱證據的閱卷權，復議機關審查證據的原則性規(guī)定等，但是在行政復議證據的審查判斷方面來說仍然有很多地方需要完善，例如行政復議證據的種類、質證規(guī)則、證據效力規(guī)則、證據標準等。這些證據審查判斷方面的規(guī)則缺失導致行政復議機關工作人員在辦理復雜案件過程中常常遇到無法判斷、無法確認的事實，也影響到行政復議工作的實質性提高和復議決定的說服力。我們認為，行政復議決定書的論證和說理要求，應當建立在證據確鑿的事實認定基礎上。因此，可以說行政復議決定的公正性和可接受性的關鍵在于扎實的證據審查判斷工作。

二、通過證據審查判斷限制行政復議的自由裁量權。目前《行政復議法》和《行政復議法實施條例》是建立在權利保障和內部監(jiān)督的制度設計理念之上，復議機關又都是被復議機關的上級機關，實踐中不少復議機關習慣于從內部監(jiān)督的角度進行審查，再加上制度設計給予的過大的自由裁量權，容易降低對權利救濟的要求，使得部分復議決定不易得到司法審查和社會的認同。行政復議制度能否廣泛被社會認可，關鍵在于限制自由裁量權，使復議制度能在最大程度上實現(xiàn)對當事人的權利救濟功能;從另一方面說，對當事人的權利救濟功能發(fā)揮得越充分，其內部監(jiān)督的作用也能發(fā)揮的越好。從目前的復議實踐現(xiàn)狀看，要重視對證據審查判斷的作用，通過建立證據審查判斷規(guī)則限制行政復議的自由裁量權，讓行政復議制度更好地發(fā)揮其制度作用。從本案來看，被申請人作出的吊銷申請人計量認證合格證書，并對直接責任人袁某罰處三年內不得從事檢驗服務活動，處罰力度是很大的。申請人向復議機關提出復議，本身是基于對復議機關的認可，因此本案復議工作人員依法實施了調查權，查閱、調取了大量證據，并對這些證據材料進行了專業(yè)的審查判斷。由于本案的復議決定建立在扎實的證據審查和事實認定基礎上，因此申請人對本案的復議決定表示接受。